Projeto URB-AL
Série: “Diálogos sobe Segurança Alimentar e Nutricional Municipal”
Texto: “Grupos vulneráveis”

Pretendemos, inicialmente, responder a algumas perguntas básicas, como: o que caracteriza um grupo vulnerável? Qual sua definição e conceitos envolvidos? E ainda: pessoas ou famílias em situação de pobreza podem ser consideradas grupos vulneráveis? Feita esta abordagem, queremos também discutir como o Poder Público, representados neste projeto por 10 municípios sócios, tratam a questão dos grupos vulneráveis. Há alguma atenção especial voltada a estes grupos específicos, desenvolvida localmente? Ou ainda: em todos os municípios, aqui envolvidos, há a mesma necessidade ou prioridade em se dedicar cuidados especiais a determinados grupos, por parte do poder público?

Além disso, queremos ainda abordar, em cada município, com base nos levantamentos e diagnósticos locais de SAN já realizados, quais são exatamente estes grupos vulneráveis e que situações de insegurança alimentar enfrentam? Estas observações aplicadas ao município, constituem parte de uma construção coletiva de conhecimento e compõem um conjunto de conclusões a respeito das “Políticas e ações municipais de segurança alimentar: realidade limites e possibilidades da intersetorialidade”.

Grupos vulneráveis: tentativa de definição:

A idéia de grupos vulneráveis no contexto da Segurança Alimentar está profundamente ligada à questão da pobreza, seus fatores determinantes e conseqüências envolvidas. Muito embora, diversas indicações na literatura disponível, apontem para esta afirmação, a relação não deve ser tratada de forma tão direta e positiva sem o devido cuidado de definir, primeiramente, o que entendemos por grupos vulneráveis. Esta abordagem inicial deve facilitar o diálogo, a troca de experiências e promover a cooperação entre os municípios da Europa e América Latina, envolvidos neste projeto.

A associação entre insegurança alimentar ou risco de insegurança e a situação de pobreza é tão marcante que no atual enfoque sobre monitoramento de SAN, estão presentes indicadores diretos de pobreza ou níveis de pobreza, como forma de identificar ou prever possíveis situações de insegurança alimentar. Tais referências ou instrumentos delimitam, claramente, grupos de pessoas com características comuns, as quais correm risco ou padecem, em uma proporção elevada, de insegurança alimentar, de acordo com a definição de grupos vulneráveis, adotada no SICIAV2.

Na definição da Fivism, vulnerabilidade se refere a toda a gama de fatores que fazem com que as pessoas fiquem expostas a insegurança alimentar. A insegurança existe quando as pessoas se encontram desnutridas por indisponibilidade de alimentos, falta de acesso social ou econômico, e ou consumo insuficiente. O conceito também envolve as necessidades calóricas (energéticas) mínimas das pessoas ou grupos; os sintomas, causados por alimentação insuficiente ou desequilibrada; e ainda a incapacidade do organismo para utilizar com eficácia os alimentos, por causa de infecção ou enfermidade.


Na edição das diretrizes voluntárias em apoio à realização progressiva do direito à alimentação, publicada em 2004, pelo grupo de trabalho intergovernamental 1 (GTIG), criado pelo conselho da FAO, está reforçada a atenção claramente dedicada aos grupos vulneráveis. O termo aparece, frequentemente, associado às condições de pobreza que compõem a realidade de muitos países, especialmente os subdesenvolvimentos ou em desenvolvimento. O texto faz referência, diversas vezes, a “grupos vulneráveis e desfavorecidos”, ou menciona “a necessidade de os estado vigiarem a situação relativa á segurança alimentar dos grupos vulneráveis, especialmente as mulheres, as crianças e os idosos, assim como sua situação nutricional, em particular as carências de micronutrientes”. Este trabalho, como muitos outros nesta mesma linha, estão baseados no conceito atual de SAN, compartilhado por diversos países e presente nos compromissos assumidos por chefes e estado em promover “o direito de qualquer pessoa a ter acesso a alimentos saudáveis e nutritivos”, desde a primeira cúpula mundial de alimentação, realizada em Roma.

Outros instrumentos internacionais que também reforçam tais conceitos e compromissos, ainda de acordo com o documento do GTIG, são: a Declaração Universal de Direitos Humanos, o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais e a Carta das Nações Unidas, apenas para citar alguns. Em todos eles são feitas menções (bem como em assembléias das Nações Unidas) a diretrizes gerais, sugeridas a todos os Estados e nações, no sentido de garantir a segurança alimentar a todos, de forma permanente.

Outros textos (referência: www.feedingminds.com) tentam responder à pergunta “Quem é vulnerável?”, identificando grupos atingidos por conflitos (refugiados, inválidos e viúvas de guerras, refugiados e repatriados sem terra,...), trabalhadores temporários, populações marginais em zonas urbanas, grupos sociais de risco (como analfabetos e populações indígenas), famílias com baixa renda (pequenos agricultores, trabalhadores sem terra,...), entre outros.

O autor Salmón Salcedo (referenciar), também aborda o conceito de vulnerabilidade e risco, associando-o a fatores como analfabetismo, pobreza e desnutrição, que compõem um estado de Insegurança Alimentar, e a “fatores subjacentes de vulnerabilidade: de ocorrência crônica, de natureza contínua e permanente; estacional, em temporadas e estações específicas do ano; ou transitório: produto de uma mudança brusca no sistema de vida”. Ainda segundo este autor, “o grau de vulnerabilidade do indivíduo dependeria não somente da sua disponibilidade de acesso aos bens, mas também de sua capacidade de resistência a fatores de risco e condições que provocam a insegurança alimentar, tais como desastres naturais, degradação do ambiente, guerras e conflitos civis ou mudanças nos preços internacionais dos produtos. É importante destacar aqui que a idéia de sustentabilidade e conservação ambiental, que já compõe o conceito atual da SAN, é incluída, pelo autor, também na definição de vulnerabilidade e risco. Nesta lógica, podemos extrapolar a aproximação desse conceito para qualquer grupo, “identificável” de pessoas, que possam estar sofrendo efeitos danosos à saúde e ao desenvolvimento humano, relacionados a causas ambientais de origem natural ou antrópica.

No setor da saúde e nutrição, o tratamento dado a “grupos específicos” é, de modo geral, mais preciso e bem delimitado do que os expostos até agora neste texto. Isto se dá muito em função das exigências e rigor científico, próprios e necessários deste campo da ciência, o que se pode notar facilmente através do estudo dos indicadores antropométricos, por exemplo, sobre o estado da segurança ou insegurança alimentar de uma população ou grupo de pessoas.


Analisando o estudo (referenciar) realizado por Belik (ano) e seguindo a linha de raciocínio que estamos adotando aqui, pode-se compreender que a associação direta entre pobreza e vulnerabilidade de um grupo específico, no enfoque da SAN, não é sempre possível ou tão direta assim. Ademais, o autor aponta que uma condição de pobreza não necessariamente (ainda que muito possivelmente) está acompanhada de um quadro de fome ou desnutrição, por exemplo. Como vimos, até o momento, diversas são as condições que podem caracterizar um grupo vulnerável: as próprias pessoas atingidas por fome e desnutrição. O autor também ressalta a situação inversa: um grupo vulnerável de pessoas pode muito bem dever esta condição a outros fatores que não a pobreza, com suas causas e conseqüências. “Assim, é possível que pessoas tenham acesso suficiente aos alimentos, viver dignamente, e ainda assim, tenham uma alimentação inadequada”. O autor também lembra da importância de considerar novas questões, tais como soberania e sustentabilidade, mais recentemente incorporadas ao conceito de SAN atual.

Desta forma, podemos concluir que a definição de grupos vulneráveis, não está necessariamente limitada a situações de pobreza, fome ou desnutrição e que pode variar bastante, de acordo com o país ou região em questão, e com as diferentes situações econômicas, políticas, culturais, geográficas, demográficas, educacionais e ambientais envolvidas. Para exemplificar, hoje o conceito de “segurança dos alimentos”1, na União Européia, avança muito em relação a questões relacionadas à qualidade do alimento, garantias ao consumidor, informação e educação alimentar. Na América Latina, estas preocupações também existem, frequentemente, dividindo espaço com outras prioridades, relacionadas ao acesso regular a alimentos em quantidade suficiente, emprego e garantia de necessidades básicas à população.

Vale reforçar, por bom senso, que em se tratando da seriedade e da gravidade do assunto com o qual estamos lidando, a associação criteriosa de condições de pobreza com grupos específicos em situação de vulnerabilidade, ainda que não possa ser direta e positiva, é quase sempre certa. E mesmo que não o fosse, o tratamento da segurança alimentar, que por sua amplitude e complexidade, exige a concentração de esforços em questões prioritárias, sempre deve considerar situações de pobreza com extrema cautela e atenção, e sempre como um desafio prioritário, principalmente no âmbito das políticas públicas nacionais e nas instâncias internacionais.

Na análise da segurança alimentar municipal que desenvolvemos neste projeto URB-AL, após estas considerações fundamentais, pretendemos definir com um pouco mais de clareza, como exatamente os Estados aqui envonvidos: Brasil, Chile, Itália, Peru e Portugal, abordam o tema do tratamento especial a grupos específicos em situação de vulnerabilidade ou risco de insegurança alimentar. E mais especificamente, como os municípios participantes desta proposta tratam este assunto localmente. Outras questões também surgem e podem ser igualmente abordadas, tais como: pode haver, realmente, algum país ou região sem a possível ou real presença de grupos vulneráveis? Por questões de lógica e bom senso, podemos tratar um “grupo vulnerável” em um país desenvolvido, com a mesma prioridade ou como uma situação tão alarmante quanto tratamos “grupos vulneráveis” em países subdesenvolvidos ou em desenvonvlimento?


O Brasil ocupa uma “certa” posição de destaque, no cenário internacional da Segurança Alimentar, por tratar este tema como prioridade política nacional. Hoje o Brasil conta com uma forte presença desta política específica de SAN, em todas as suas esferas da administração pública, a saber os estados e municípios. Devido às proporções do país, sua extensão territorial, número elevado de municípios (hoje são aproximadamente 5. 590? Municípios no Brasil) e diversidade cultural e geográfica, a implantação e execução destas políticas e a efetivação de seus resultados é um processo que ocorre de forma lenta e gradual, alternando avanços e retrocessos nos campos políticos locais.

No estado de São Paulo, onde estão localizados os quatro municípios: Campinas, São Bernardo do Campo, Rio Claro e Piracicaba; que representam o Brasil neste projeto, entre os 10 sócios da Europa e América Latina, esta política ganha reforço (até de forma tardia, segundo muitos autores e em referências como o relatório sobre as conferências estaduais de SAN), recentemente, com a iniciativa de mobilização do conselho de segurança alimentar do estado de São Paulo. Assim, os municípios são convocados a se organizarem em coordenações regionais, para levantar e identificar ações e forças locais atuantes em SAN, propondo pela primeira vez para muitos, uma nova abordagem, de temas já bastante conhecidos por todos, mas agora, no enfoque intersetorial da SAN. Vale destacar que os quatro municípios brasileiros participam deste mesmo processo, em estágios diferentes de amadurecimento de uma política integrada de SAN local e que os quatro municípios de São Paulo, representam cada um, uma regional diferente.

Pedraza (2005) (referenciar) realizou um estudo para o Brasil, onde busca caracterizar possíveis grupos vulneráveis. O autor segue duas perspectivas: dados relacionados com a pobreza e os critérios para classificação de grupos vulneráveis da FAO, somando ainda, conhecimentos sobre as características da população brasileira. Em seu texto, são destacados três grandes grupos que devem ser identificados por sistemas de segurança alimentar no Brasil: “a) grupos vulneráveis que por sua condição biológica são mais suscetíveis a uma ingestão deficitária de alimentos: gestantes, lactantes, crianças e idosos; b) grupos em risco por dificuldades de acesso aos alimentos por baixa renda familiar e c) grupos com estado nutricional crítico de desnutrição energético-calórica”.

O autor identifica, também, uma estreita relação entre pobreza e insegurança alimentar, no país que mantém um dos níveis mais altos do mundo de concentração de renda. Os efeitos são significativos, contribuindo inversamente para a garantia da “segurança alimentar nacional”. Para o meio rural, podemos extrapolar esta afirmação, destacando a elevada concentração de terras, além de uma infra-estrutura menos desenvolvida e acesso precário aos serviços médicos.

Pedraza afirma ainda que características de regiões urbanas e rurais, no país, devem ser consideradas na definição de grupos vulneráveis. Assim, utilizar a renda como critério para identificar populações propícias a passar fome, pode funcionar bem para áreas urbanas e não para áreas rurais, onde há agricultura de subsistência. Nesse sentido é que a agricultura urbana passa a ser hoje um tema de crescente interesse e incluído na agenda governamental no espaço dedicado á segurança alimentar.

Piracicaba, que participa do projeto, acumulando a função de coordenador da proposta, teve seu primeiro esforço de identificação de ações de SAN e análise das possibilidades de intersetorialidade, com a criação de um programa de SAN municipal. O trabalho identificou diversas ações de SAN governamentais e da sociedade civil, bem como de iniciativas privadas, propondo também novos projetos intersetoriais, voltados a SAN. Em 2004, época em que foi proposto este projeto à União Européia, o município se dedicava à definição de formas de monitoramento da segurança alimentar local. A continuidade deste processo motivou exatamente esta proposta em rede.

De maneira geral, o monitoramento de ações de SAN deve tomar sempre como referência os indicadores disponíveis, que refletem a vulnerabilidade da população quanto às questões de insegurança alimentar. Tais indicadores vão oferecer informações relacionadas a questões sociais, econômicas e políticas, além de dados técnicos ligados à área de produção e comércio de alimentos ou saúde e nutrição.

Relativamente aos grupos vulneráveis, tais indicadores vão certamente refletir dados sobre a pobreza e sua evolução no país ou região. O investimento nos mecanismos de monitoramento da fome, da pobreza e da desnutrição é uma ação fundamental e prioritária, em se tratando de combate à insegurança alimentar, especialmente nos países onde a distribuição de recursos e riquezas ainda atinge níveis de alta desigualdade. Como ação prioritária de segurança social, o monitoramento feito por estes indicadores, guarda íntima relação com o papel do Estado. Localmente, sabemos que o município dificilmente vai se dedicar a um estudo com este, salvo em raras situações em que sua estrutura possibilita pesquisas deste porte. No entanto, por ser uma representação popular, nas instâncias públicas superiores, o município pode estimular este tipo de ação em âmbito nacional, e também tem, na maioria dos casos, liberdade para participar de redes, juntamente com outros municípios, dedicadas a estas ações, que sabidamente contribuem para a melhoria dos serviços prestados à comunidade e aos interesses públicos como saúde e qualidade de vida.

Como conclusão, reafirmamos o papel do município, na defesa dos direitos da população, dentro das suas atribuições comuns e além delas, através de ações inovadoras de participação em rede, como acontece neste projeto. A troca de experiências, e a ação conjunta, em um esforço integrado no combate aos desafios como a fome, representa uma alternativa recente, extremamente promissora, e capaz de iniciar revoluções no tratamento destes problemas e na forma de atuação tradicional dos municípios, com objetivo de apresentar respostas à altura dos desafios enfrentados.